PRTR-Praxishandbuch - Rechtliche Grundlagen

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Praxishandbuch - Inhalt
Stand der Aktualisierungen

Abkürzungsverzeichnis

Vorwort

Einleitung

Rechtliche Grundlagen

Offizielle Arbeitshilfen und Webseiten

Spezielle Lösungen in Deutschland Teil I - Fristen, Vertraulichkeit, Qualitätssicherung

Spezielle Lösungen in Deutschland Teil II - Betriebseinrichtungen, E-PRTR-Tätigkeiten, Schadstoffe, Ermittlung von Freisetzungen

Präzisierungen des E-PRTR-Leitfadens

Literaturverzeichnis

Anhang I

Anhang II

Wichtige Dokumente*

[2] UN-ECE-PRTR-Protokoll (PDF, 114 KB)

[4] E-PRTR-Leitfaden der EU (PDF, 1,7 MB)

[9] SchadRegProtAG (PDF, 14 KB)

[12] E-PRTR-VO (PDF, 151 KB)

* Vollständige Literaturangaben siehe Literaturverzeichnis

In den nachfolgenden Abschnitten werden die rechtlichen Grundlagen für das europäische und das deutsche Schadstoffregister vorgestellt. Das UN-ECE-PRTR-Protokoll [2] ist ein internationales Abkommen und verpflichtet jede seiner Vertragsparteien zur Schaffung eines Schadstoffregisters. Sowohl die Europäische Gemeinschaft [11] als auch Deutschland [10] sind Vertragsparteien des UN-ECE-PRTR-Protokolls und damit jeweils zur Errichtung eines Schadstoffregisters verpflichtet.

Dementsprechend regelt die E-PRTR-VO [12], ein Gemeinschaftsrechtsakt, die Einrichtung eines europäischen Schadstoffregisters durch die Europäische Kommission, das SchadRegProtAG [9], ein deutsches Gesetz, die Einrichtung eines deutschen Schadstoffregisters durch das Umweltbundesamt. Das SchadRegProtAG enthält daneben aber auch Zuständigkeits-, Verfahrens- und Formbestimmungen für die Erhebung der Informationen, die im europäischen Schadstoffregister veröffentlicht werden. Das liegt daran, dass die E-PRTR-VO ihren Vollzug zwar außer der Europäischen Gemeinschaft auch den Mitgliedstaaten überträgt, den mitgliedstaatlichen Vollzug aber nur in Grundzügen regelt. Die E-PRTR-VO und das SchadRegProtAG werden außerdem ggf. durch landesrechtliche Zuständigkeitsbestimmungen ergänzt. Diese sind ggf. notwendig, da die E-PRTR-VO und das SchadRegProtAG auf nationaler Ebene nicht allein durch den Bund, sondern auch durch die Länder vollzogen werden, das Bundesrecht aber keine die Länder betreffenden Zuständigkeitsbestimmungen trifft. Beispielsweise ergab eine Prüfung in Baden-Württemberg, dass die allgemeinen Zuständigkeitsvorschriften für die PRTR-Berichterstattung angewendet werden können1.

Zusammenhänge zwischen dem UN-ECE-PRTR-Protokoll, E-PRTR und dem nationalen Register (PRTR).

Der Inhalt des europäischen Schadstoffregisters ist in der E-PRTR-VO, der des deutschen Schadstoffregisters in dem SchadRegProtAG geregelt. Beide Schadstoffregister enthalten demnach entsprechend den Vorgaben des UN-ECE-PRTR-Protokolls sowohl betriebseinrichtungsspezifische Informationen als auch Informationen über diffuse Quellen. Dabei enthalten sie aber nicht nur die vom UN-ECE-PRTR-Protokoll geforderten Mindestangaben, sondern etwa auch Informationen über fünf im UN-ECE-PRTR-Protokoll nicht genannte Schadstoffe und eine im UN-ECE-PRTR-Protokoll nicht genannte Tätigkeit (Tätigkeit 3b, Steinbrüche). Die die Betriebseinrichtungen in Deutschland betreffenden Informationen des europäischen und des deutschen Schadstoffregisters sind inhaltsgleich und stellen gleiche Anforderungen an die berichtspflichtigen Betreiber.

Die in dem europäischen Schadstoffregister enthaltenen betriebseinrichtungsspezifischen Informationen kommen von den Betreibern der Betriebseinrichtungen. Sie haben nach der E-PRTR-VO die Pflicht, betriebseinrichtungsspezifische Informationen an die Mitgliedstaaten zu berichten. Die Mitgliedstaaten trifft die Pflicht, die so erhobenen Informationen anschließend entsprechend dem Ergebnis einer zuvor durchgeführten Vertraulichkeitsprüfung an die Europäische Kommission zu übermitteln. Dass Deutschland die nach der E-PRTR-VO von den Betreibern zu machenden Angaben nicht nur an die Europäische Kommission übermittelt, sondern vorher oder gleichzeitig auch im deutschen Schadstoffregister veröffentlicht, regelt das SchadRegProtAG (siehe Abbildung).

E-PRTR-VO

Mit der E-PRTR-VO setzte die EU die Anforderungen des UN-ECE-PRTR-Protokolls zur Errichtung eines Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregisters auf EU-Ebene (E-PRTR) um. Nachfolgend wird die Historie dieser Umsetzung auf EU-Ebene kurz dargestellt, bevor die E-PRTR-VO selbst vorgestellt wird:

Tabelle: Historie der Umsetzung des UN-ECE-Protokolls auf EU-Ebene.
25./26.11.2003 EPER Art. 19-Ausschussitzung und erstes Treffen der "Ad-hoc Working Group on the development of a European Pollutant Release and Transfer Register (E-PRTR)" unter Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen.

Vorstellung der Rechtsstudie des Forschungsnehmers der Kommission zur Umsetzung des UN-ECE-PRTR-Protokolls [2].

23.2.2004 "Launch Event" für die EPER-Daten bei der Europäischen Umweltagentur (European Environment Agency - EEA in Kopenhagen. Vorgestellt wird die Internetabfrage der EPER-Daten der EU.
Oktober 2004 Endgültiger Vorschlag der Kommission für eine E-PRTR-VO.
2004/2005 Verhandlungen zur E-PRTR-VO zwischen dem Rat der Europäischen Union, dem Europäischen Parlament und der EU-Kommission.
24.2.2006 Verordnung (EG) Nr. 166/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Januar 2006 über die Schaffung eines Europäischen Schadstofffreisetzungs- und –verbringungsregisters und zur Änderung der Richtlinien 91/689/EWG und 96/61/EG des Rates tritt in Kraft.
31.5.2006 Endversion des Guidance-Dokuments zum E-PRTR in englischer Sprache.
Sept. 2006 10 weitere Sprachfassungen des E-PRTR Guidance-Dokuments stehen zur Verfügung.
2007 1. Berichtsjahr für das E-PRTR (gemäß Verordnung (EG) Nr. 166/2006).

Die Europäische Gemeinschaft genehmigte das Protokoll über Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregister (UN-ECE-PRTR-Protokoll [2]) mit Beschluss des Rates vom 2. Dezember 2005 [11] zum Abschluss des UN-ECE-Protokolls über Register zur Erfassung der Freisetzung und Verbringung von Schadstoffen im Namen der Europäischen Gemeinschaft (PRTR-Beschluss). Am 18. Januar 2006 nahmen das Europäische Parlament und der Rat die "Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Schaffung eines Europäischen Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregisters und zur Änderung der Richtlinien 91/689/EWG und 96/61/EG des Rates" (E-PRTR-VO) [12] an. Sie trat zusammen mit dem PRTR-Beschluss [11] am 24. Februar 2006 in Kraft.

Ausführliche Informationen über den Verhandlungsverlauf und die deutschen Positionen finden sich im Zwischenbericht zum ersten Abschnitt des Forschungsvorhabens [13]> in Abschnitt 4.2.1 Unterstützung des Verhandlungsprozesses auf EU-Ebene.

Ziel der E-PRTR-VO ist es, den öffentlichen Zugang zu Umweltinformationen durch die Schaffung eines kohärenten und integrierten E-PRTR zu verbessern und so ebenfalls zur Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung beizutragen, Entscheidungsträgern die für ihre Entscheidungen erforderlichen Daten zu liefern und die Beteiligung der Öffentlichkeit an Umweltentscheidungen zu erleichtern.

Das E-PRTR fordert spezielle Informationen über die Freisetzung von Schadstoffen in Luft, Wasser und Boden und die Verbringung von Abfällen und von in Abwasser enthaltenen Schadstoffen außerhalb des Standorts. Diese Daten müssen seitens der Betreiber von Betriebseinrichtungen, die spezielle Tätigkeiten durchführen, berichtet werden (siehe auch Abschnitt Wer ist von der Berichtspflicht betroffen?). Darüber hinaus beinhaltet das E-PRTR auch Daten über die Freisetzungen aus diffusen Quellen, z.B. über den Straßenverkehr und Heizungen in privaten Haushalten, sofern solche Daten zur Verfügung stehen.

Aus- und Durchführungsgesetz (SchadRegProtAG)

Mit dem Gesetz zur Ausführung des Protokolls über Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregister vom 21. Mai 2003 sowie zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 166/2006 (SchadRegProtAG) vom 6. Juni 2007 werden die notwendigen Bestimmungen für die Einrichtung und Unterhaltung eines nationalen Schadstoffregisters sowie für die Durchführung der E-PRTR-VO festgelegt.

  • § 2 des Gesetzes regelt die Errichtung eines nationalen Registers durch das Umweltbundesamt und die darin enthaltenen Informationen. Das Umweltbundesamt wird jeweils spätestens 15 Monate nach Ende eines jeden Berichtsjahres (Berichtsjahr = Kalenderjahr, für das berichtet wurde) die berichteten Daten in das Register einstellen.
  • § 3 legt fest, dass die Berichterstattung der Betreiber an die zuständigen Behörden in elektronischer Form jeweils bis 31.5. des auf das Berichtsjahr folgenden Jahres erfolgen muss. Bei jeweils rechtzeitiger Beantragung bis zum 30.4. kann die Frist bis jeweils 30.6. verlängert werden.
  • § 4 regelt den Informantenschutz.
  • § 5 regelt die Frist für die Übermittlung der Informationen von den zuständigen Landesbehörden an das Umweltbundesamt zum 31.12. des dem Berichtsjahr jeweils folgenden Jahres sowie besonders die Handhabung von vertraulichen Daten.
  • § 6 legt die Übermittlung der Informationen an die Europäische Kommission fest.
  • § 7 beinhaltet die Bußgeldvorschriften und
  • § 8 die Übergangsvorschriften. Demnach sind die Informationen für das Berichtsjahr 2007 erst zum 30.6.2009 in das Register zu stellen. Die Berichte der Betreiber müssen für das Berichtsjahr 2007 erst zum 15.6.2008 abgegeben werden, im Einzelfall kann die Frist bis zum 31.7.2008 verlängert werden, wenn bis zum 15.5.2008 ein Verlängerungsantrag gestellt wurde. Die Frist für die Datenlieferung der zuständigen Landesbehörden an das Umweltbundesamt wird für das Berichtsjahr 2007 bis zum 15.2.2009 verlängert.

UN-ECE-PRTR-Protokoll

Obwohl es Ausgangspunkt der europäischen und deutschen Regelungen ist, spielt das UN-ECE-PRTR-Protokoll in der Praxis eine eher untergeordnete Rolle, da für die Berichterstattung der Daten der Betriebseinrichtungen an die zuständigen nationalen Behörden und weiter an die EU-Kommission die E-PRTR-VO und das SchadRegProtAG relevant sind. Allerdings enthalten die E-PRTR-VO und das SchadRegProtAG die Bestimmungen zur Ausführung des UN-ECE-PRTR-Protokolls. Im Verhältnis zur E-PRTR-VO gilt zudem Folgendes: Soweit die E-PRTR-VO unrichtig, unvollständig oder unklar ist, ist das UN-ECE-PRTR-Protokoll heranzuziehen, das selbst integraler Bestandteil des Gemeinschaftsrechts ist und der E-PRTR-VO sogar vorgeht. Es soll daher an dieser Stelle kurz erläutert werden.

Das UN-ECE-PRTR-Protokoll [2] dient der Umsetzung des in der Aarhus-Konvention [1] verankerten Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen im Bereich der Freisetzung von Schadstoffen und der Abfallverbringung im Rahmen industrieller Tätigkeiten. Es wird erwartet, dass dieses Instrument einen Beitrag zur Emissionsminderung leisten wird. Zum einen, indem es die Betreiber dazu animiert, ihr so dokumentiertes Emissionsverhalten zu überdenken, zum anderen dadurch, dass den Bürgern die notwendigen Informationen zur Verfügung stehen, um Druck auf stark umweltverschmutzende Betriebe auszuüben.

Das Protokoll gliedert sich in einen Hauptteil und vier Anhänge, die die Tätigkeiten (Anhang I), und die Schadstoffe (Anhang II) sowie die dazugehörigen Schwellenwerte auflisten und die Verwertungs- und Beseitigungsverfahren (R- und D-Codes) (Anhang III) sowie Bestimmungen zum Schiedsverfahren (Anhang IV) enthalten. Der Hauptteil gliedert sich in zwei Teile: Die inhaltlichen Bestimmungen (Art. 1-16) und die technischen Vorschriften zu den internationalen Vertragsangelegenheiten (Art. 17-30).

Technisch gesehen stellt das Protokoll drei mögliche PRTR Optionen zur Verfügung. Bei der Umsetzung des UN-ECE-PRTR-Protokolls haben sich sowohl die EU als auch für Deutschland entsprechend ihrer Verhandlungspositionen für die Option unter Verwendung von Kapazitätsschwellenwerten, Emissionsschwellenwerten für Freisetzungen und Mengenschwellen für die Verbringung von Abfällen entschieden, die anderen beiden Optionen haben demnach hierfür keine Relevanz. Ausführlich wird auf das UN-ECE-PRTR-Protokoll und die verschiedenen Möglichkeiten der Berichterstattung im Forschungsendbericht [7] eingegangen.

Vertragsgesetz

Mit dem Gesetz zu dem Protokoll vom 21. Mai 2003 über Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregister vom 13. April 2007 [10] stimmte Deutschland dem UN-ECE-PRTR-Protokoll zu. Die Ratifikation wurde durch die Hinterlegung der Ratifikationsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen am 28.8.2007 komplettiert (siehe auch http://www.unece.org/env/pp/cprotocol_files/cprotocol_18_09_2007.htm).

Damit ist Deutschland gegenüber den anderen Vertragsparteien verpflichtet, die Regelungen des Protokolls im deutschen Recht umzusetzen. Das SchadRegProtAG dient der Erfüllung dieser internationalen Verpflichtung.

PRTR-Beschluss

Mit dem Beschluss 2006/61/EG des Rates vom 2. Dezember 2005 zum Abschluss des UN-ECE-Protokolls über Register zur Erfassung der Freisetzung und Verbringung von Schadstoffen im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigte die Europäische Gemeinschaft das UN-ECE-PRTR-Protokoll. Die Hinterlegung der Genehmigungsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen erfolgte bereits am 21. Februar 2006, obwohl der PRTR-Beschluss gemeinschaftsintern erst am 24. Februar 2006 in Kraft trat.

Damit ist die Europäische Gemeinschaft gegenüber den anderen Vertragsparteien verpflichtet, die Regelungen des Protokolls im Europarecht umzusetzen. Die E-PRTR-VO dient der Erfüllung dieser internationalen Verpflichtung.



1 Beispielsweise ergab eine Prüfung in Baden-Württemberg, dass die allgemeinen Zuständigkeitsvorschriften für die PRTR-Berichterstattung angewendet werden können.