PRTR-Praxishandbuch - Spezielle Lösungen in Deutschland - Teil I

Praxishandbuch - Inhalt
Stand der Aktualisierungen Abkürzungsverzeichnis Vorwort Einleitung Rechtliche Grundlagen	Offizielle Arbeitshilfen und Webseiten Spezielle Lösungen in Deutschland Teil I - Fristen, Vertraulichkeit, Qualitätssicherung Spezielle Lösungen in Deutschland Teil II - Betriebseinrichtungen, E-PRTR-Tätigkeiten, Schadstoffe, Ermittlung von Freisetzungen	Präzisierungen des E-PRTR-Leitfadens Literaturverzeichnis Anhang I Anhang II

Wichtige Dokumente^*

[2] UN-ECE-PRTR-Protokoll (PDF, 114 KB)

[4] E-PRTR-Leitfaden der EU (PDF, 1,7 MB)

[9] SchadRegProtAG (PDF, 14 KB)

[12] E-PRTR-VO (PDF, 151 KB)

^* Vollständige Literaturangaben siehe Literaturverzeichnis

Für die Berichterstattung für das E-PRTR sind die E-PRTR-VO der EU sowie der dazugehörige E-PRTR-Leitfaden relevant. Gerade der E-PRTR-Leitfaden der EU gibt ausführlich Auskunft über alle Aspekte der Berichterstattung.

Die E-PRTR-VO sieht an einigen Stellen die Mitgliedstaaten in der Pflicht, Festlegungen zu treffen, so z.B. bei den Fristen (Art. 7 Abs. 1 E-PRTR-VO) zu denen die Betreiber ihre Daten an die zuständigen Behörden berichten müssen. Daneben haben die Mitgliedstaaten die Aufgabe, einheitliche Vorgaben zur Berichterstattung zu machen (z.B. Emissionsfaktoren, Identifizierung berichtspflichtiger Betriebseinrichtungen etc.).

In diesem Abschnitt wird speziell auf nationale Regelungen zu den Fristen im PRTR, zum Umgang mit als vertraulich gekennzeichneten Daten und zu Aspekten der Qualitätssicherung eingegangen.

Fristen im E-PRTR

Fristen der Betreiber, der zuständigen Landesbhörden sowie des Umweltbundesamtes im Zusammenhang mit dem E-PRTR

Sowohl die E-PRTR-VO als auch das deutsche Aus- und Durchführungsgesetz (SchadRegProtAG) enthalten zahlreiche Fristen für die Berichterstattung

• der Betreiber an die zuständigen Behörden (SchadRegProtAG § 2 Abs. (3) und für das erste Berichtsjahr 2007 § 8 Abs. (2)),
• der zuständigen Landesbehörden an das Umweltbundesamt (SchadRegProtAG § 5 Abs. (1) und für das erste Berichtsjahr 2007 § 8 Abs. (3)),
• der nationalen Behörde an die EU-Kommission (E-PRTR-VO Art. 7 Abs. 2a und 2b),
• sowie für die Einstellung der nationalen Berichte in das nationale Register (SchadRegProtAG § 2 Abs. (4) und für das erste Berichtsjahr 2007 § 8 Abs. 1).

Die Berichterstattung des Umweltbundesamtes an die EU-Kommission und die Einstellung der Berichte in das nationale Register stimmen zeitlich überein. Alle o.g. Fristen sind in der nebenstehenden Abbildung dargestellt.

Vertraulichkeit von Informationen

Allgemein gilt entsprechend den völkerrechtlichen Vorgaben der Grundsatz der Übermittlungspflicht. Das heißt, die zuständige Behörde hat alle Informationen, die sie vom Betreiber erhält, an das Umweltbundesamt zu übermitteln. Der Übermittlungsgrundsatz ergibt sich aus § 5 Abs. 1 S. 1 SchadRegProtAG. Er lautet:

"Unbeschadet Absatz 2 und 3 übermitteln die nach Landesrecht zuständigen Behörden die Berichte der Betreiber in elektronischer Form und nach Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 166/2006 bis zum 31. Dezember des dem jeweiligen Berichtsjahr folgenden Jahres, durch Absatz 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 geschützte Informationen jedoch frühestens nach Bestandskraft der in Absatz 3 Satz 4 genannten Entscheidung, zur Einstellung in das Register und für die Zwecke des Artikel 7 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 166/2006 an das Umweltbundesamt."

Aus völkerrechtlich anerkannten verfassungs- und europarechtlichen Gründen kann sich jedoch die Pflicht ergeben, ausnahmsweise bestimmte Informationen zum Schutz bestimmter privater (personenbezogene Daten, Rechte am geistigen Eigentum, insbesondere Urheberrechte, Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, Steuergeheimnis, Statistikgeheimnis) (§ 5 Abs. 3 Nr. 1 – 3 SchadRegProtAG) oder öffentlicher (internationale Beziehungen, Verteidigung, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren, Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen) (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 und 2 SchadRegProtAG) Belange nicht zu übermitteln. § 5 Abs. 2 und 3 SchadRegProtAG regelt die Voraussetzungen für die vertrauliche Behandlung von Informationen. Sie lauten:

"(2) Informationen, deren Bekanntgabe nachteilige Auswirkungen hätte auf

1. die internationalen Beziehungen, die Verteidigung oder bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder

2. die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens, den Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren oder die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen,

werden nicht an das Umweltbundesamt übermittelt, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.

(3) Soweit

1. durch das Bekanntgeben der Informationen personenbezogene Daten offenbart,

2. Rechte am geistigen Eigentum, insbesondere Urheberrechte, durch das Zugänglichmachen der Informationen verletzt würden oder

3. durch das Bekanntgeben Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse zugänglich gemacht würden oder die Informationen dem Steuergeheimnis oder dem Statistikgeheimnis unterliegen,

werden diese nicht an das Umweltbundesamt übermittelt, es sei denn, der Betroffene hat zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Die Übermittlung von Informationen über die Freisetzung von Schadstoffen an das Umweltbundesamt darf nicht unter Berufung auf die in den Nummern 1 und 3 genannten Gründe unterbleiben. Vor der Entscheidung über die Übermittlung der durch Satz 1 Nr. 1 bis 3 geschützten Informationen an das Umweltbundesamt für die Zwecke des § 2 Abs. 2 oder des Artikel 7 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 166/2006 sind die Betroffenen anzuhören. Die Entscheidung, dass durch Satz 1 Nr. 1 bis 3 geschützte Informationen an das Umweltbundesamt übermittelt werden, wird den Betroffenen bekannt gegeben. Die nach Landesrecht zuständige Behörde hat in der Regel von einer Betroffenheit im Sinne des Satzes 1 Nr. 3 auszugehen, soweit übermittelte Informationen als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gekennzeichnet sind. Soweit die nach Landesrecht zuständige Behörde dies verlangt, haben mögliche Betroffene im Einzelnen darzulegen, dass ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis vorliegt."

§ 5 Abs. 2 SchadRegProtAG nennt die öffentlichen Belangen dienenden Schutzgüter, § 5 Abs. 3 SchadRegProtG die privaten Belangen dienenden Schutzgüter. Die in § 5 Abs. 2 und 3 SchadRegProtAG genannten Schutzgüter finden grundsätzlich auf alle in den Berichten der Betreiber enthaltenen Informationen Anwendung. Eine Ausnahme gilt für die Übermittlung von Informationen über Freisetzungen. Ihre Übermittlung darf aufgrund der gesetzlichen Wertung nicht zum Schutz personenbezogener Daten oder von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen, des Steuergeheimnisses oder des Statistikgeheimnisses unterbleiben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Informationen über Freisetzungen stets übermittelt werden müssen. Vielmehr ist zu prüfen, ob eine vertrauliche Behandlung dieser Informationen zum Schutz eines oder mehrerer der anderen in § 5 Abs. 2 und 3 SchadRegProtAG genannten Schutzgüter geboten ist.

Der Schutz der genannten öffentlichen und privaten Belange ist nicht absolut. Es ist stets eine Abwägung des Schutzinteresses mit dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe der Informationen vorzunehmen. Überwiegt letzteres, wird die Information nicht vertraulich behandelt (§ 5 Abs. 2 und 3 SchadRegProtAG).

Informationen, die von dem Schutz nicht betroffen und aussonderbar sind, werden nicht vertraulich behandelt (§ 5 Abs. 4 SchadRegProtAG).

Der Schutz der privaten Belange ist abdingbar. Das heißt, der Betroffene kann auf den gesetzlich vorgesehenen Schutz seiner privaten Belange verzichten. In diesem Fall unterbleibt die Bekanntgabe nicht zu seinem Schutz (möglicherweise aber aus anderen - nicht, oder nicht durch ihn abdingbaren - Gründen). Bei dem Schutzgut personenbezogene Daten ist zu berücksichtigen, dass eine Zustimmung zur Offenbarung nur bei Beachtung der Formerfordernisse nach § 4a BDSG wirksam sein kann. Außerdem ist nicht von einer konkludenten Zustimmung des Betroffenen auszugehen, nur weil eine Information vom Betreiber bei der Berichterstattung nicht als geschützt gekennzeichnet ist.

Zuständig für den Schutz sind zumeist die Behörden der Länder (Art. 30, 83 GG). Sie entscheiden darüber, ob und welche Informationen zum Schutz privater oder öffentlicher Belange nicht an das UBA übermittelt und damit auch nicht in einem Schadstoffregister bekannt gegeben werden (§ 5 SchadRegProtAG). Eine Ausnahme gilt für die Prüfung der Schutzbedürftigkeit von Informationen über Betreibseinrichtungen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung und der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen. Ob diese Informationen zum Schutz eines der in § 5 Abs. 1 Nr. 1 SchadRegProtAG genannten Schutzgüter (internationale Beziehungen, Verteidigung, bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit) schutzbedürftig sind, entscheidet das Bundesministerium für Verteidigung oder eine von ihm beauftragte Stelle (§ 5 Abs. 6 SchadRegProtAG). Wie Landes- und Bundesbehörden in diesem Fall zusammenarbeiten, ist im SchadRegProtAG nicht ausdrücklich geregelt.

Den Schutz privater oder öffentlicher Belange prüfen die Behörden von Amts wegen, also nicht nur auf Antrag der Betroffenen oder bei entsprechender Kennzeichnung der Berichte durch die Betreiber. Das gilt nicht nur für die öffentlichen Belangen dienenden Schutzgüter, sondern auch für die privaten Belangen dienenden Schutzgüter. Für die Schutzgüter Betriebs- und Geschäftsgeheimnis enthält § 5 Abs. 3 S. 5 SchadRegProtAG die Regelvermutung, dass die zuständige Behörde vom Vorliegen des Schutzgrundes auszugehen hat, wenn eine Information entsprechend gekennzeichnet ist und gegebenenfalls Gründe für diese Kennzeichnung dargelegt werden. Ein Umkehrschluss ist indes unzulässig. Die Regelvermutung greift nur zugunsten, nicht aber zulasten des Betroffenen. Ist eine Information nicht gekennzeichnet, muss die zuständige Behörde also dennoch von Amts wegen das Vorliegen des Schutzgutes Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis prüfen. Erst wenn sie bei der Prüfung feststellt, dass sie keine tatsächlichen Anhaltspunkte dafür hat, übermittelt sie die Information. In diese Prüfung wird der Gesichtspunkt, dass die Information nicht als geschützt gekennzeichnet worden ist, aber einfließen. Insoweit handelt es sich bei der Kennzeichnung um verwaltungsverfahrensrechtliche Mitwirkungsobliegenheiten der Betreiber. Kommt ein Betreiber der Obliegenheit nicht nach, hat das zur Folge, dass die Regelvermutung zu seinen Gunsten nicht eintritt.

Die Prüfung erfolgt bezüglich jeder Information und jedes Schutzgutes einzeln. Dabei ist zu beachten, dass im SchadRegProtAG unter den Nummern von § 5 Abs. 2 und 3 jeweils mehrere Gründe und nicht nur ein Grund aufgeführt sind. Der Umfang der schutzwürdigen Informationen ist einzelfallbezogen zu bestimmen. Für typische Fälle bietet sich die Bildung vorläufiger Kategorien an. Beispiele dafür enthalten die PRTR-Leitfäden der Europäischen Kommission (Tabellen 16, 18 und 19) und der UN-ECE. § 5 Abs. 4 SchadRegProtAG bestimmt diesbezüglich:

(4) "Liegt nach Absatz 2 oder 3 ein Grund für die Nichtübermittlung der den nach Landesrecht zuständigen Behörden nach Artikel 5 Abs. 1 i.V.m. Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 166/2006 vorliegenden Informationen vor, sind die hiervon nicht betroffenen Informationen zu übermitteln, soweit es möglich ist, die betroffenen Informationen auszusondern."

Möchte die Behörde ohne Zustimmung des Betroffenen zugunsten seiner privaten Belange geschützte Informationen übermitteln, muss sie den Betroffenen zuvor anhören (§ 5 Abs. 3 S. 3 SchadRegProtAG) und verbescheiden (§ 5 Abs. 3 S. 4 SchadRegProtAG). Die Übermittlung darf dann erst nach Bestandskraft der den Betroffenen belastenden Entscheidung erfolgen (§ 5 Abs. 1 SchadRegProtAG).

Behandelt die Behörde eine Information vertraulich, macht sie Angaben über die Art der vertraulichen Information und den Grund für die vertrauliche Behandlung (§ 5 Abs. 5 SchadRegProtAG). Diese Angaben werden im Schadstoffregister bekannt gegeben.

(5) "Wird eine Information nicht übermittelt, geben die nach Landesrecht zuständigen Behörden an, welche Art von Information aus welchem Grund nicht übermittelt wird."

Die Schutzbestimmungen sind restriktiv auszulegen. Dabei sind auch die Bestimmungen über die Vertraulichkeit in Art. 12 PRTR-Protokoll und Art. 11 E-PRTR-VO heran-zuziehen. Auf Abweichungen zur Regelung der Vertraulichkeit im UIG wird hingewiesen.

Allgemein gilt der Grundsatz der Übermittlungspflicht. Nur ausnahmsweise besteht die Pflicht, Informationen nicht zu übermitteln. Ob die Pflicht zur Nichtübermittlung vorliegt, lässt sich anhand der folgenden Prüfschritte ermitteln:

1. Prüfungsschritt:
Bei Informationen über Freisetzungen: Wie weit reicht der gesetzliche Schutzumfang? Welche öffentlichen und privaten Belange sind geschützt? Das ergibt sich bereits aus dem SchadRegProtAG und ist daher abstrakt und nicht einzelfallbezogen zu bestimmen.

2. Prüfungsschritt:
Bei privaten Belangen: Liegt ein wirksamer Verzicht auf den gesetzlich vorgesehenen Schutz durch den Betroffenen vor?

3. Prüfungsschritt:
Liegen – nicht bereits nach Prüfungsschritt 1 und 2 ausgeschlossene – schutzwürdige private oder öffentliche Belange vor? Stellt die zuständige Behörde nach einer ersten Prüfung fest, dass keine tatsächlichen Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Schutzgutes vorliegen, übermittelt sie die Information. Liegen tatsächliche Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Schutzgutes vor, prüft die zuständige Behörde das tatsächliche Vorliegen des Schutzgutes.

4. Prüfungsschritt:
Welche Informationen sind von dem Schutz nicht betroffen und aussonderbar und müssen daher übermittelt werden?

5. Prüfungsschritt:
Fällt die Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe der Information zugunsten oder zulasten des Schutzes der öffentlichen und privaten Belange aus?

Wenn Daten gemäß o.g. Prüfung als vertraulich zu behandeln sind, so ist an ihrer Stelle der Schutzgrund gemäß den entsprechenden Absätzen 1 und 2 des § 5 SchadRegProtAG anzugeben. Ausführlichere Informationen hierzu sollen zu gegebener Zeit im Software-Handbuch der Erfassungssoftware gegeben werden.

Aspekte der Qualitätssicherung durch die zuständigen Behörden

Im Zuge der Diskussion um die Qualitätssicherung der von den Betreibern für das E-PRTR berichteten Daten durch die zuständigen Behörden sind verschiedene Fragen aufgetreten, die in den nachfolgenden Abschnitten erläutert werden. Konkret stellt sich die Frage nach Art und Umfang der Qualitätssicherung sowie den Maßnahmen, die die zuständigen Behörden zur Feststellung der Berichtspflichtigkeit anwenden können, sowie nach der Befugnis der zuständigen Behörden, die bei den Betreibern als Basis für die berichteten Daten gespeicherten Informationen einzusehen.

Qualitätssicherung im E-PRTR

Gemäß Art. 9 (Qualitätssicherung und Qualitätsbewertung) Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) 166/2006 (E-PRTR-VO) sind die Betreiber und die zuständigen Behörden in unterschiedlicher Weise in die Qualitätssicherung und -bewertung eingebunden. Gemäß Art 9, Abs. 1 "[müssen] Die Betreiber [ ] für jede Betriebseinrichtung, die den Meldepflichten gemäß Art. 5 unterliegt, die Qualität der übermittelten Informationen gewährleisten.".

Abs. 2 richtet sich an die zuständigen Behörden:

"Die zuständigen Behörden prüfen die Qualität der von den in Absatz 1 genannten Betreibern übermittelten Daten insbesondere im Hinblick auf Vollständigkeit, Kohärenz und Glaubwürdigkeit."

Diese Vorschriften werden im E-PRTR-Leitfaden in den Abschnitten 1.1.12 und 1.2.3 etwas näher ausgeführt und im Folgenden erläutert.

Für die Qualitätssicherung ist im PRTR demnach primär der Betreiber, aber auch die zuständige Behörde zuständig.Neben der Qualitätsprüfung durch die Behörden baut das PRTR auf die "Überprüfung" durch die Öffentlichkeit in dem Sinne, dass die Daten der Betriebseinrichtungen im Internet für jeden öffentlich einsehbar sind. Die Motivation für die Betreiber zur Lieferung korrekter Daten dürfte von daher gegeben sein.

Wie oben (Art. 9, Abs. 1) bereits erwähnt, ist der Betreiber einer berichtspflichtigen Betriebseinrichtung dazu verpflichtet, die Qualität der berichteten Daten sicherzustellen. Im E-PRTR-Leitfaden wird dies präzisiert:

"In Übereinstimmung mit Artikel 9 Absatz 2 der E-PRTR-Verordnung sollen die seitens der Betreiber übermittelten Daten über eine hohe Qualität insbesondere in Bezug auf Vollständigkeit, Kohärenz und Glaubwürdigkeit […] verfügen." (E-PRTR-Leitfaden, Kap. 1.1.12, S. 47).

Die nachfolgende Tabelle fasst diese Präzisierungen zusammen:

Tabelle: Kriterien der Qualitätssicherung im PRTR.

Qualitätskriterium	Betreiberpflicht (E-PRTR-Leitfaden, S. 47)
Vollständigkeit	Alle Freisetzungen und Verbringungen außerhalb des Standortes aller Schadstoffe und Abfälle, alle Anhang-I-Tätigkeiten, die über dem Schwellenwert liegen, alle verlangten zusätzlichen Informationen (Stammdaten etc.)
Kohärenz	Berichterstattung auf Basis eindeutiger, einheitlicher Definitionen und Quellenidentifizierung sowie verlässlicher Methoden zur Gewährleistung der Vergleichbarkeit der Daten einer Zeitreihe sowie im nationalen und internationalen Vergleich. Konsistente Anwendung der NIC (Nationalen Identifikationsnummer).
Glaubwürdigkeit	Bezieht sich auf Vertrauenswürdigkeit, Authentizität, Verlässlichkeit, nationale und internationale Vergleichbarkeit und Transparenz (z.B. Kenntnis der Bestimmungsmethoden).

Dies bedeutet, dass primär der Betreiber einer berichtspflichtigen Betriebseinrichtung die Qualität der berichteten Daten anhand der in der o.g. Tabelle dargestellten Kriterien sicherstellen muss. Unterstützung durch den Mitgliedstaat sollte dabei dahingehend erfolgen, dass die Voraussetzungen für die Berichterstattung auf Basis einheitlicher Definitionen und Methoden etc. zur Verfügung gestellt werden.

In Art. 9, Abs. 2 der E-PRTR-VO (s.o.) wird gesagt, dass die zuständigen Behörden die Qualität der von den Betreibern übermittelten Daten prüfen, und zwar insbesondere im Hinblick auf Vollständigkeit, Kohärenz und Glaubwürdigkeit. Im E-PRTR-Guidance-Document der EU wird dies in Kapitel 1.2.3 "Qualitätsbewertung" näher erläutert:

Konkret wird im E-PRTR-Leitfaden vorgeschlagen, die Datenprüfung, soweit angemessen, mit Informationen, die bereits vorliegen, durchzuführen; als Beispiel wird dabei angegeben:

• die bei der zuständigen Behörde im Rahmen von Genehmigungsverfahren und Überwachung vorliegenden Daten,
• die von den Betriebseinrichtungen an die zuständigen Behörden übermittelten Daten aus der Eigenüberwachung,
• Informationen, die durch das EMAS vorliegen.

Daraus ergibt sich, dass die Art und Weise der Überprüfung nicht konkret vorgegeben wird. Eine Überprüfung kann, muss aber nicht immer anhand der oben angegebenen Vergleichsgrößen erfolgen, wenn es eine angemessene andere Überprüfung gibt.

Anmerkung: Im Einzelfall kann es z.B. unpraktikabel sein, sich auf Genehmigungsunterlagen zu beziehen, da diese z.B. aufgrund ihrer Historie bei verschiedenen Behörden vorliegen und nicht in angemessener Zeit bearbeitet werden können.

Weiter wird im E-PRTR-Leitfaden aufgeführt, dass die zuständigen Behörden in den Fällen, in denen es Abweichungen, Unsicherheiten oder Zweifel gibt, Klärung und Richtigstellung von den Betriebseinrichtungen verlangen können. Dabei können auch die von den Betreibern gemäß Art. 5 Abs. 5 gespeicherten Daten, die die Information zu den gemeldeten Daten und die verwendeten Methoden enthalten, untersucht werden (siehe auch Abschnitt Befugnis deutscher Behörden zur Erhebung der in Art. 5 Abs. 5 E-PRTR-VO genannten Informationen).

Dies bedeutet, dass die zuständigen Behörden die berichteten Daten hinsichtlich ihrer Qualität prüfen. Diese Qualitätsprüfung erfolgt anhand der ihnen bereits vorliegenden Informationen, im Einzelnen werden keine bestimmten vorzunehmenden Prüfungen vorgeschrieben.

Bei Abweichungen, Unsicherheiten und Zweifeln bzgl. der geprüften Daten kann die zuständige Behörde Klärung durch den Betreiber verlangen und die von den Betreibern gemäß Art. 5 Abs. 5 gespeicherten Daten einsehen (siehe auch Abschnitt Befugnis deutscher Behörden zur Erhebung der in Art. 5 Abs. 5 E-PRTR-VO genannten Informationen).

Das Qualitätssicherungspapier erläutert die Aspekte der Qualitätssicherung und enthält zudem Vorschläge für Möglichkeiten der Qualitätssicherung/Datenüberprüfung in Deutschland.

Download:

• hier im PRTR-Wiki unter Dokumente - Qualitätssicherung der Daten

Überwachung der Berichtspflicht nach Art. 5 Abs. 1 E-PRTR-VO

Gemäß Art. 5 Abs. 1 E-PRTR-VO sind Betreiber bestimmter Betriebseinrichtungen dazu verpflichtet, bestimmte Angaben über die Freisetzung von Schadstoffen und die Verbringung von Abfällen zu machen, sofern bestimmte Schwellen- oder Mengenwerte überschritten werden.

Gemäß Art. 10 EG sowie dem grundgesetzlichen allgemeinen Vollzugsauftrag, der auch den Vollzug des Gemeinschaftsrechts umfasst, sind die zuständigen nationalen Behörden verpflichtet, die Einhaltung der Berichtspflicht zu kontrollieren.

Im Einzelfall kann es schwierig sein zu beurteilen, ob ein abzustellender Verstoß gegen die Berichtspflicht vorliegt oder nicht. Macht ein Betreiber nämlich keine Angaben, ist für die für die Entgegennahme der Berichte zuständige Behörde allein aus der unterlassenen Berichterstattung nicht ersichtlich, ob der Betreiber keine Angaben gemacht hat, weil er nicht berichtspflichtig ist, da ein die Berichtspflicht auslösender Schwellen- oder Mengenwert nicht überschritten ist, oder ob der Betreiber trotz Überschreitens eines Schwellenwertes und damit unter Verstoß gegen seine Berichtspflicht Angaben nicht gemacht hat.

Um beurteilen zu können, ob ein abzustellender Verstoß gegen die Berichtspflicht vorliegt oder nicht, müssen die zuständigen nationalen Behörden im Rahmen der ihnen übertragenen Befugnisse handeln. Im Folgenden werden solche Befugnisse dargestellt.

Zur rechtlichen Zulässigkeit einer behördlich veranlassten Auskunft über die Berichtspflicht (Fehlanzeige oder Bejahung der Berichtspflicht)

Einer als freiwillig erkennbaren behördlichen Aufforderung zur Erteilung einer Auskunft über die Berichtspflicht stehen keine rechtlichen Bedenken entgegen.

Ein rechtsverbindliches behördliches Auskunftsverlangen ist ein Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) des Betroffenen und ist daher nur aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zulässig.

Eine - früheren landesgesetzlichen Bestimmungen zur Umsetzung der Berichtspflichten nach der EPER-Entscheidung entsprechende ² - Ermächtigungsgrundlage, die zur Erstattung einer Fehlanzeige verpflichtet, existiert nicht. Weder die E-PRTR-VO noch das SchadRegProtAG bzw. im PRTR-Wiki unter [9] enthalten eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage. Dies entspricht der Regelungslage der 11. BImSchV a. F. zum Emissionsbericht (vgl. § 3 Abs. 3 11. BImSchV a. F.).

Als Ermächtigungsgrundlagen können hingegen die in den Polizei- und Ordnungsgesetzen der Länder enthaltenen Bestimmungen über Befragungen herangezogen werden, sofern ihre Voraussetzungen vorliegen. Die Voraussetzungen werden im Folgenden dargestellt.

Erstens setzen die Bestimmungen einen Gefahrenverdacht voraus, also das Vorliegen bestimmter Tatsachen, die den Schluss auf die Gefahr einer andauernden Verletzung der Berichtspflicht nach Art. 5 Abs. 1 E-PRTR-VO zulassen.

Einen Gefahrenverdacht begründende Tatsachen können u.a. sein:

• Branchenerfahrung
• Vorliegen einzelner Messwerte bei den Behörden, die eine Überschreitung von Emissionsschwellenwerten andeuten
• die Historie einer Betriebseinrichtung (Schwellenwertüberschreitungen in einzelnen vergangenen Berichtsjahren)
• die Kenntnis der Behörden über versehentliche Freisetzungen, die eine Überschreitung von Emissionsschwellenwerten wahrscheinlich machen
• Hinweise von Dritten (zum Beispiel Nachbarn einer Betriebseinrichtung etc.).

Zweitens machen einige der Bestimmungen die Auskunftspflicht vom Bestehen einer gesetzlichen Handlungspflicht abhängig. Ob den Betreiber eine solche gesetzliche Handlungspflicht trifft, ist streitig. Zum Teil wird die gesetzliche Handlungspflicht aus den polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklauseln abgeleitet. Danach ist der Betreiber als derjenige, gegen den sich der Verdacht des andauernden Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 E-PRTR-VO richtet, auskunftspflichtig (so Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Auflage 1995, Rn. 284). Nach anderer Ansicht kann aus den polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklauseln eine gesetzliche Handlungspflicht nicht abgeleitet werden (so Racker in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage 2007, Rn. 261). Da auch andere gesetzliche Handlungspflichten nicht ersichtlich sind, ist nach dieser Ansicht ein verbindliches Auskunftsverlangen auf der Grundlage der ordnungsrechtlichen Bestimmungen der Länder über Befragungen unzulässig.

Hinzu kommt drittens, dass der Betreiber nur dann auskunftspflichtig (nicht: berichtspflichtig) ist, wenn er sich durch die Erteilung der Auskunft nicht der Gefahr eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde. Das wird im Hinblick auf § 7 Abs. 1 Nr. 1 SchadRegProtAG, der einen Verstoß gegen die Berichtspflichten nach Art. 5 Abs. 1 E-PRTR-VO ordnungswidrigkeitenrechtlich sanktioniert, indes regelmäßig der Fall sein.

Zur rechtlichen Zulässigkeit der Vornahme von Messungen durch die Behörde

Die Vornahme von Messungen durch die Behörde hat der Betreiber nach Maßgabe der ordnungsrechtlichen Bestimmungen der Länder über Ermittlungen zu dulden. Voraussetzung ist das Vorliegen eines Gefahrenverdachts.

Die Maßnahmen können nach Maßgabe der Verwaltungsvollstreckungsgesetze der Länder vollstreckt werden.

Das Unterlassen der Berichterstattung entgegen Art. 5 Abs. 1 E-PRTR-VO ist nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 SchadRegProtAG eine Ordnungswidrigkeit. Die beschriebenen ordnungsrechtlichen Ermittlungsbefugnisse mit dem Ziel der Beseitigung eines Verstoßes gegen die Berichtspflicht bestehen neben den Ermittlungsbefugnissen der Behörde nach dem OWiG (§ 46 OWiG i. V. m. StPO) mit dem Ziel der Sanktionierung eines Verstoßes gegen die Berichtspflicht.

Von der zwangsweisen Durchsetzung der Maßnahmen zur Ermittlung der Berichtspflicht sind die Maßnahmen zur zwangsweisen Durchsetzung der (ermittelten) Berichtspflicht abzugrenzen. Letztere werden im Folgenden dargestellt. Die in Art. 5 Abs. 1 E-PRTR-VO abstrakt-generell geregelten Berichtspflichten können nicht unmittelbar vollstreckt werden. Vielmehr setzt ihre zwangsweise Durchsetzung den Erlass eines sie konkretisierenden Verwaltungsakts durch die zuständige Landesbehörde voraus. Die Befugnis zum Erlass eines konkretisierenden Verwaltungsakts ergibt sich mittelbar aus den EU-verordnungsrechtlich geregelten Berichtspflichten. Wird eine EU-verordnungsrechtliche Berichtspflicht durch die zuständige Landesbehörde in einem Verwaltungsakt konkretisiert, kann die so konkretisierte Berichtspflicht nach Maßgabe der Verwaltungsvollstreckungsgesetze der Länder vollstreckt werden.

Befugnis deutscher Behörden zur Erhebung der in Art. 5 Abs. 5 E-PRTR-VO genannten Informationen

Der E-PRTR-Leitfaden (siehe [8], S. 51) sieht vor, dass die zuständige Behörde des Mitgliedstaats bei Abweichungen, Unsicherheiten und Zweifeln in Bezug auf die von den Betriebseinrichtungen bereitgestellten Informationen Klärung von der betreffenden Betriebseinrichtung verlangen könnte. Dies beinhaltet eine Überprüfung der Aufzeichnungen durch die zuständigen Behörden, die von den Betreibern in Übereinstimmung mit Art. 5 Abs. 5 der E-PRTR-Verordnung aufbewahrt werden. Dies schließt sowohl die Daten ein, von denen die gemeldeten Informationen abgeleitet wurden, als auch die Beschreibung des für die Datenerfassung herangezogenen Verfahrens. Es stellt sich damit die Frage, ob die in dem Leitfaden vorgesehene Möglichkeit der Erhebung der nach Art. 5 Abs. 5 E-PRTR-VO vorgehaltenen Informationen nach geltendem deutschem Recht zulässig ist.

Grundsätzliche Bedenken gegen die Heranziehung einer in einer EG-Verordnung enthaltenen Ermächtigungsgrundlage bestehen nicht. Insbesondere steht das verfassungsrechtlich verankerte Prinzip des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG) dem nicht entgegen. Zwar bedarf danach jeder grundrechtswesentliche Eingriff, wie die hier in Frage stehende Datenerhebung, grundsätzlich einer nationalen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Dementgegen schließt das Gemeinschaftsrecht nicht aus, dass Ermächtigungsgrundlagen auch für die Verwaltung der Mitgliedstaaten in Verordnungen der EG enthalten sind. Aus Art. 249 UAbs. 2 EG folgt, dass eine EG-verordnungsrechtliche Bestimmung geeignet ist, den Einzelnen unmittelbar belastende Regelungen zu treffen, wobei die unmittelbar belastende Regelung auch eine Ermächtigungsgrundlage für die nationale Verwaltung sein kann. Führen die Rechtsetzungsorgane der EG eine Ermächtigungsgrundlage für die nationale Verwaltung ein, ist das nationale Verfassungsrecht gemeinschaftsrechtskonform dahingehend auszulegen, dass es die Anwendung der gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Ermächtigungsgrundlage im nationalen Recht zulässt. (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. 11. 2005 - 8 S 93/05; vgl. auch BVerwGE 85, 24 (28))

Art. 5 Abs. 5 E-PRTR-Verordnung kann auch als Ermächtigungsgrundlage ausgelegt werden. Er ist zwar nicht als solche formuliert (etwa: "Die zuständige Behörde kann bei dem Betreiber die von ihm nach S. 1 vorgehaltenen Daten erheben."). Die Eingriffsermächtigung ergibt sich aber bei ergänzender Auslegung unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Bestimmung: Nach Art. 5 Abs. 5 E-PRTR-Verordnung hält der Betreiber bestimmte Informationen "für die zuständigen nationalen Behörden" vor. Daraus ergibt sich mittelbar die Befugnis der Behörde diese Informationen beim Betreiber zu erheben. Andernfalls wäre die Bestimmung sinnlos. Darüber hinaus können die nationalen Behörden nur so ihrer aus dem allgemeinen Gemeinschaftsrecht folgenden Verpflichtung gerecht werden, die Einhaltung der in Art. 9 Abs. 1 der E-PRTR-Verordnung enthaltenen Qualitätssicherungspflichten durch den Betreiber zu kontrollieren, um den effektiven Vollzug der E-PRTR-Verordnung zu gewährleisten.

Das Nichtnachkommen einer behördlichen Anordnung zur Herausgabe der gemäß Art. 5 Abs. 5 E-PRTR-Verordnung vorgehaltenen Informationen ist nicht ordnungswidrigkeitenrechtlich bewährt. Eine ordnungswidrigkeitenrechtliche Bewährung kann nicht § 7 Abs. 1 Nr. 2 PRTR - Aus- und Durchführungsgesetz entnommen werden. Dieser sanktioniert nach seinem Wortlauts allein das Nichtvorhalten von Informationen entgegen Art. 5 Abs.5 der E-PRTR-Verordnung.

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² So etwa § 3 der Abwasser - Emissionserklärungsverordnung – Nordrhein-Westfalen a. F., der bestimmte, dass "[i]n der Emissionserklärung … die Schadstoffe, die in Anhang 2 aufgeführt sind und emittiert werden, als Jahresfracht anzugeben [sind], sofern die Frachten die dort festgelegten Schwellenwerte überschreiten" und dass für den Fall, dass "Schwellenwerte nicht überschritten [werden] oder … kein Abwasser an[fällt], … dies der zuständigen Behörde für den erstmaligen Erklärungszeitraum mitzuteilen [ist]."